O impacto do petróleo no preço dos alimentos e estratégias de mitigação

Na próxima segunda-feira, o preço dos combustíveis irá sofrer um aumento histórico. Esta alteração súbita poderá ter um grande impacto no preço dos alimentos e no orçamento de muitas famílias, em especial das mais desfavorecidas, com eventuais consequências no acesso aos alimentos e qualidade da alimentação

A que se deve esta subida dos preços dos alimentos? Como é que o preço do petróleo influencia tanto o sistema alimentar? Todos os alimentos serão afetados de igual forma? A descida do IVA nos alimentos poderá resolver o problema? 

Estas são questões que debatemos frequentemente quando ensinamos Política Nutricional aos nossos estudantes na FCNAUP, mas que merecem, nestes dias particulares um debate alargado a toda a nossa comunidade. Neste curto ensaio para o «Pensar Nutrição», tentamos dar uma resposta resumida a estas perguntas, para uma melhor compreensão das políticas públicas em Portugal e da sua importância no pensamento dos profissionais de nutrição.

Da energia ao prato: como o aumento do preço do petróleo influencia o preço dos alimentos 

Antes da industrialização agrícola do século XX, a maior parte da energia utilizada na produção alimentar provinha do trabalho humano, da força animal e da energia solar captada pelas plantas. Consequentemente, o consumo de energia fóssil era praticamente inexistente na produção agrícola tradicional.

A dependência do petróleo começou a consolidar-se nas primeiras décadas do século XX, com a difusão de maquinaria agrícola movida a combustíveis fósseis. A introdução de tratores, alfaias e outros equipamentos mecanizados permitiu aumentar a produtividade e reduzir a necessidade de mão de obra agrícola. Este processo, acelerou-se após a Primeira Guerra Mundial, quando muitas das tecnologias desenvolvidas para fins militares foram adaptadas à agricultura. Entre estas, encontravam-se fertilizantes sintéticos produzidos a partir de gás natural e pesticidas derivados de processos petroquímicos. 

A produção de fertilizantes nitrogenados baseia-se principalmente no processo industrial conhecido como Processo Haber‑Bosch, que permite sintetizar amoníaco a partir de azoto atmosférico e hidrogénio. Este processo consome grandes quantidades de energia e utiliza frequentemente gás natural como matéria-prima energética. Como resultado, a fertilização intensiva dos solos está diretamente ligada ao consumo de combustíveis fósseis. Fritz Haber desenvolveu, por volta de 1909, o método laboratorial para sintetizar amoníaco (NH₃) a partir de azoto (N₂) da atmosfera e hidrogénio (H₂) sob condições de alta temperatura e alta pressão e Carl Bosch transformou esta descoberta científica num processo industrial em grande escala a partir de 1920. Graças a essa industrialização, o processo passou a ser utilizado mundialmente para produzir fertilizantes nitrogenados e Fritz Haber recebeu o Prémio Nobel da Química em 1918.

Atualmente, o processo Haber-Bosch é utilizado praticamente em todo o mundo, pois cerca de 80–90% da produção global de amoníaco destina-se à fabricação de fertilizantes, sendo a sua utilização particularmente intensa em regiões com agricultura altamente intensiva ou com grande produção agrícola. Estima-se que cerca de metade da produção alimentar mundial atual dependa de fertilizantes produzidos através do processo Haber-Bosch (1). 

Após os anos 40, a transformação estrutural dos sistemas agrícolas acelerou-se. A agricultura adotou um modelo industrial caracterizado pelo uso intensivo de energia fóssil, mecanização e corretores químico dos solos. Este processo foi reforçado por políticas públicas, programas de modernização agrícola e pela expansão de mercados agrícolas internacionais.

A Revolução Verde, iniciada nas décadas de 1940 e 1950, incentivou a utilização de variedades de cereais e outras plantas de maior rendimento, a expansão da irrigação e o uso intensivo de fertilizantes e pesticidas químicos. Embora tenha contribuído para aumentos significativos da produção alimentar global, a Revolução Verde também aprofundou a dependência da agricultura em relação aos combustíveis fósseis.

Também os pesticidas e herbicidas dependem em grande parte da indústria petroquímica. Muitos destes produtos são sintetizados a partir de compostos derivados do petróleo, sendo amplamente utilizados para controlar pragas, doenças e plantas infestantes. A sua utilização tornou-se particularmente comum após a Segunda Guerra Mundial, quando diversos compostos químicos desenvolvidos inicialmente para fins militares foram adaptados para uso agrícola.

Além disso, o petróleo é fundamental para outras etapas da cadeia alimentar, como a produção de plásticos utilizados em embalagens, o fabrico de equipamentos agrícolas e o transporte de alimentos ao longo de grandes distâncias. Globalmente, o sistema alimentar contemporâneo é muito dependente dos combustíveis fósseis. Estima-se que cerca de 15% do consumo global de combustíveis fósseis esteja associado à produção, processamento, transporte e consumo de alimentos, enquanto o sistema alimentar como um todo utiliza cerca de 30% da energia mundial (2). A maior parte dessa energia é consumida nas etapas pós-produção — processamento industrial, embalagem, transporte, armazenamento e distribuição — refletindo a crescente complexidade e globalização dos atuais sistemas alimentares.

Howard T. Odum foi um dos primeiros investigadores nos anos 1960 e 1970, a analisar os sistemas agrícolas, demonstrando que a agricultura moderna dependia cada vez mais de energia externa proveniente de combustíveis fósseis. Ele provou que, sem a presença de energia do petróleo (fertilizantes, maquinaria, transporte), o sistema alimentar atual colapsaria. Em 1973, publica um dos seus textos mais emblemáticos – “Energy, Ecology and Economics” (3) onde demonstra como a “revolução verde” foi, na verdade, a substituição de trabalho humano e solar por combustíveis fósseis. É dele a célebre frase: “Industrial man no longer eats potatoes made from solar energy; now he eats potatoes partly made of oil” (4). E de facto, e em média, nos sistemas alimentares industrializados, são utilizadas aproximadamente 10 calorias de energia fóssil para produzir 1 caloria de alimento. 

De um modo geral, as culturas de cereais e oleaginosas produzidas em larga escala em sistemas agrícolas industriais são as que apresentam maior dependência de combustíveis fósseis e de derivados do petróleo. Por outro lado, uma grande parte dos cereais produzidos não é consumida diretamente pelos seres humanos, mas sim utilizada como ração animal. Produções agrícolas como milho, soja e trigo são fundamentais para alimentar gado, aves e suínos em sistemas pecuários intensivos. Estima-se que cerca de um terço da produção mundial de cereais seja destinada à alimentação animal. No caso da soja, a proporção é ainda maior: aproximadamente 70–80% da produção global de soja é transformada em rações (5). Com a procura crescente de carne e outras proteínas de origem animal esta dependência tenderá a aumentar.

Por fim, os preços elevados do petróleo tornam a produção de biocombustíveis (como etanol de milho ou biodiesel de soja) mais lucrativa. Isso desvia colheitas que seriam destinadas à alimentação humana para o setor energético, reduzindo a oferta de alimentos e elevando o seu preço. Se a isto juntarmos a especulação bolsista aquando da subida do petróleo — interpretada pelos investidores como um indicador de inflação futura, atraindo capital especulativo para os mercados de futuros onde se transacionam contratos de compra e venda de matérias-primas agrícolas (como o milho ou o trigo) para entrega em datas posteriores — poderá gerar-se um efeito de bola de neve.

Estas são algumas das razões que explicam porque existe uma correlação histórica muito forte entre o preço do petróleo e o Índice de Preços de Alimentos da FAO (FFPI). Estima-se que, em certos períodos, até 93% da variação nos preços globais dos alimentos pode ser explicada pelas mudanças no preço do petróleo.

Por outro lado, diferentes grupos de alimentos reagem com diferentes intensidades e velocidades à subida do petróleo. De acordo com os dados mais recentes Índice de Preços de Alimentos da FAO de fevereiro/março de 2026 (6), os óleos vegetais foram os que subiram mais rapidamente (+ 3,3% em fevereiro) pois quando o petróleo sobe, a procura por biodiesel aumenta, desviando óleos (como soja e colza) do setor alimentar para o energético. Também a produção de cereais é altamente dependente de fertilizantes nitrogenados (derivados do gás/petróleo) e do combustível para colheita e transporte internacional e por isso serão muito afetados, bem como as carnes, pois a subida do petróleo encarece a ração (milho e soja) e o transporte refrigerado da cadeia de frio.

Portugal é um dos países que tem uma das cadeias de distribuição mais dependentes do transporte rodoviário na Europa. Como opera com margens baixas e é altamente sensível ao preço do gasóleo, o impacto no preço dos alimentos irá ser visível. Por outro lado, importamos a grande maioria dos fertilizantes que utilizamos. O aumento do custo destes fatores de produção vai certamente ter influência no preço dos alimentos que impactam desproporcionalmente as famílias com menos rendimentos. Se a isto somarmos o facto de em janeiro de 2026, ter entrada em vigor o Mecanismo de Ajuste de Carbono nas Fronteiras (CBAM) (7) da União Europeia que começou a taxar as emissões de carbono de fertilizantes importados, o custo de produção aumentará certamente.

Voltando a Howard T. Odum e ao seu último grande livro “A Prosperous Way Down” (2001), já escrito com a sua esposa, Elisabeth C. Odum e antes de falecer, o investigador insiste que os sistemas alimentares devem ser redesenhados para o cenário de escassez de petróleo, centrando a sua atenção na transição para modelos mais integrados na natureza e menos dependentes do petróleo.

Este aviso foi feito há 25 anos. Será que, entretanto, nos preparámos o suficiente para o que aí vem?

Políticas públicas face ao aumento do preço dos alimentos: evidência sobre a sua efetividade 

As medidas destinadas a mitigar o impacto do aumento dos preços dos alimentos podem, de acordo com a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO) (8), ser organizadas em três grandes grupos. Em primeiro lugar, encontram-se as políticas orientadas para os consumidores, que procuram reduzir o impacto do aumento dos preços no consumo alimentar, sobretudo entre os grupos mais vulneráveis. Estas podem incluir medidas como a redução de impostos sobre alimentos, subsídios aos preços, medidas de controlo de preços, distribuição direta de alimentos ou programas de apoio alimentar. Em segundo lugar, existem as políticas comerciais e de mercado, cujo objetivo é reduzir os preços internos e aumentar a oferta de alimentos. Entre estas medidas destacam-se a redução de tarifas de importação, a imposição de limites às exportações, bem como mecanismos de monitorização de preços ou outras formas de intervenção nos mercados. Por fim, encontram-se as políticas orientadas para os produtores, que procuram aumentar a produção agrícola e reforçar a oferta alimentar. Neste grupo incluem-se medidas como subsídios a fertilizantes e outros fatores de produção, apoio ao crédito agrícola e mecanismos de apoio aos produtores.

Em Portugal, algumas destas medidas têm sido utilizadas em diferentes contextos de crise económica e social. Durante o período de austeridade, foram criados novos modelos de apoio alimentar, como as cantinas sociais. Posteriormente, durante a pandemia de COVID-19, reforçaram-se as respostas de apoio alimentar, nomeadamente através do aumento do número de beneficiários elegíveis para o Programa Operacional de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas (POAPMC) e da manutenção da alimentação em contexto escolar para crianças de famílias mais vulneráveis, mesmo durante o período de encerramento das escolas. Mais recentemente, no contexto da inflação associada ao conflito entre a Rússia e a Ucrânia, foram implementadas medidas como a aplicação temporária do IVA zero a um cabaz de alimentos considerados essenciais e saudáveis, o alargamento de programas de apoio alimentar em contexto escolar, incluindo a disponibilização de pequeno-almoço para crianças mais carenciadas, bem como a atribuição de apoios extraordinários, em particular às famílias mais carenciadas, para compensar o aumento do custo de vida. Paralelamente, foram também adotadas medidas de apoio ao setor agrícola destinadas a mitigar o aumento dos custos de produção. Ainda neste período foi também criado o Observatório de Preços Agroalimentar  (9), promovido pelo Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral (GPP), com o objetivo de reforçar a monitorização da evolução dos preços.

Perante a diversidade de instrumentos disponíveis, é fundamental que as medidas adotadas sejam cuidadosamente planeadas e baseadas na evidência existente, de forma a garantir a sua efetividade. Num contexto económico complexo, como aquele que vivemos atualmente, torna-se particularmente importante assegurar que os recursos públicos são aplicados em intervenções que produzam ganhos efetivos para a população. Caso contrário, corre-se o risco de implementar medidas com uma relação custo-benefício desfavorável, que implicam aumentos significativos da despesa pública ou reduções substanciais da receita fiscal e que, por essa razão, podem comprometer o financiamento de outras políticas públicas, sem gerar efeitos proporcionais na redução dos preços ou na melhoria do acesso aos alimentos. Acresce que políticas mal desenhadas podem gerar efeitos contraproducentes e, em alguns casos, contribuir para agravar os problemas que procuram resolver. 

Por esta razão, torna-se essencial recolher e analisar evidência sobre a efetividade e os custos das diferentes políticas utilizadas para mitigar o aumento dos preços dos alimentos.

Os dados mais recentes disponíveis reportam sobretudo à crise alimentar global de 2008, que mostrou que, mesmo com políticas de intervenção, os preços dos alimentos continuaram a subir em muitos países, evidenciando a dificuldade em implementar medidas verdadeiramente eficazes nestes contextos. Ainda assim, a análise das respostas políticas adotadas a nível internacional indica que algumas medidas apresentam maior potencial de eficácia.

Entre estas destacam-se a redução ou eliminação de tarifas de importação de alimentos, que contribui para aumentar a oferta no mercado interno e aliviar a pressão sobre os preços, bem como a utilização de reservas públicas de alimentos para estabilizar os mercados. Os programas de proteção social direcionados às populações mais vulneráveis, como transferências monetárias ou distribuição de alimentos, também demonstraram ser importantes para mitigar os efeitos do aumento dos preços entre os grupos de menor rendimento. Paralelamente, algumas políticas de apoio à produção agrícola, como subsídios a fatores de produção ou apoio ao crédito agrícola, podem contribuir para aumentar a produção e reforçar a segurança alimentar no médio prazo.

Por outro lado, certas medidas revelam limitações importantes. Em particular, os subsídios generalizados aos alimentos e as reduções generalizadas de impostos podem ser muito onerosos para o orçamento público e tendem a beneficiar também os grupos com rendimentos mais elevados, não sendo suficientemente direcionados para os segmentos mais vulneráveis da população. Além disso, medidas de controlo administrativo de preços podem gerar distorções de mercado e problemas de abastecimento.

Outro aspeto que também importa refletir prende-se com o recurso a medidas de protecionismo nacional ou de proteção do mercado interno, como restrições às exportações, controlo de importações ou outras intervenções destinadas a preservar a oferta interna. Embora estas medidas possam, à primeira vista, parecer eficazes para proteger os consumidores nacionais, a evidência sugere que os seus efeitos podem ser contrários aos resultados pretendidos, especialmente num contexto de mercados alimentares fortemente interligados a nível global. Em economias abertas, políticas que restringem o comércio podem reduzir a eficiência dos mercados, gerar distorções nos preços e limitar o acesso a produtos mais competitivos provenientes do exterior. Além disso, quando vários países adotam simultaneamente medidas de protecionismo, estas podem amplificar a volatilidade dos preços internacionais e contribuir para uma escalada global dos preços dos alimentos. Durante a crise alimentar de 2007–2008, por exemplo, várias restrições às exportações adotadas por países produtores reduziram a oferta disponível nos mercados internacionais e contribuíram para agravar o aumento dos preços globais (10-12).

Já existe também evidência sobre o contexto português. Um estudo recente analisou os impactos dos choques internacionais nos preços da energia e dos alimentos na economia portuguesa e avaliou diferentes respostas de políticas públicas destinadas a mitigar os seus efeitos. O estudo analisou quatro medidas implementadas em Portugal durante o período de 2022 e 2023: aumento dos salários, transferências monetárias para as famílias, redução de impostos sobre o consumo e redução de impostos sobre a produção. Os resultados indicam que estas medidas têm efeitos distintos. O aumento dos salários pode melhorar o rendimento das famílias, mas tende a aumentar os custos de produção e a agravar as pressões inflacionistas. As transferências monetárias e a redução de impostos sobre o consumo (ex: redução do IVA dos alimentos) podem ajudar a sustentar o consumo das famílias, mas apresentam custos elevados para as finanças públicas e não reduzem diretamente as pressões sobre os preços. Por sua vez, a redução de impostos sobre a produção surge como a política mais eficaz entre as alternativas analisadas. Ao reduzir os custos de produção das empresas, esta medida melhora a competitividade dos setores económicos, estimula a produção e o emprego e contribui para mitigar os efeitos negativos do choque de preços na economia, apresentando simultaneamente um impacto relativamente menor sobre as finanças públicas (13).

Assim, este estudo apresenta resultados pouco favoráveis à redução do IVA sobre os alimentos, em parte porque se trata de uma medida com um custo de implementação relativamente elevado face aos benefícios que permite alcançar. Ainda assim, é uma medida que merece ser analisada com maior detalhe, uma vez que continua a ser uma das propostas frequentemente apresentadas para responder aos sucessivos períodos de inflação que Portugal tem enfrentado. Os resultados menos positivos identificados neste estudo, podem estar relacionados com o facto de o impacto da redução de impostos sobre os alimentos depender do nível de tributação já existente. Ou seja, quando os impostos já são relativamente baixos, a sua redução tende a ter efeitos limitados nos preços finais pagos pelos consumidores. Este é precisamente o caso de Portugal, onde a aplicação de uma taxa de IVA zero a alimentos considerados essenciais ou saudáveis corresponde a apenas uma redução da taxa de 6% para 0%.

Aliás, a medida de aplicação de IVA zero a um cabaz de alimentos essenciais, implementada em Portugal em 2023, foi recebida com alguma cautela por parte do Banco de Portugal, que manifestou reservas quanto à eficácia estrutural deste tipo de política, sublinhando que a redução de impostos indiretos nem sempre se traduz integralmente em preços mais baixos para os consumidores, que são medidas que não são dirigidas para as causas estruturas da inflação e que por isso tendem a ter efeitos temporários e incertos sobre o poder de compra das famílias.

Relativamente à implementação da medida transitória do IVA zero implementada em Portugal em 2023, também já existem trabalhos que procuraram avaliar a sua efetiva implementação, já que estudos anteriores (14-17) relativos à experiência de outros países mostravam que a redução de impostos nem sempre se traduziam totalmente para os preços finais ao consumidor. Um estudo de Bernardino et al. (2025) (18) analisa o impacto da redução temporária do IVA para 0% aplicada a um conjunto de 46 produtos alimentares essenciais em Portugal entre abril de 2023 e janeiro de 2024. Utilizando dados relativos aos preços dos alimentos nos supermercados recolhidos pelo Banco de Portugal, os autores concluem que a redução do imposto foi integralmente transmitida aos preços pagos pelos consumidores, resultando numa diminuição imediata dos preços de cerca de 5,66%, equivalente à redução da taxa de IVA. O estudo mostra ainda que este efeito se manteve ao longo de todo o período de vigência da medida e que, após o fim da política, os preços voltaram a aumentar de forma simétrica quando o IVA regressou ao nível anterior. Estes resultados sugerem que, em determinados contextos, as reduções de impostos podem ser efetivamente refletidas nos preços finais. Estes resultados contrastam com muitos estudos anteriores (14-17), que frequentemente encontram transmissão parcial das reduções de impostos para os preços. Contudo, os autores salientam que o sucesso desta medida poderá ter sido facilitado por fatores específicos, como a elevada visibilidade pública da política, a monitorização mediática dos preços e da criação do observatório do preço dos alimentos e a existência de uma tendência de queda dos preços ao produtor no momento da sua implementação.

Em linha com os resultados deste estudo e, apesar dessas reservas, o Banco de Portugal reconheceu que a medida teve algum impacto no curto prazo. O Boletim Económico de junho de 2023  (19-20), indicou que a introdução do IVA zero para determinados alimentos contribuiu para moderar temporariamente a inflação alimentar, ajudando a explicar parte da revisão em baixa das previsões de inflação para esse ano. Em todo o caso, o Banco de Portugal (21) também alerta que estes efeitos devem ser cautelosamente interpretados, uma vez que as pressões inflacionistas já sem encontravam em diminuição no período em análise, reforçando que a evolução dos preços depende mais fortemente de fatores externos e estruturais, como os preços das matérias-primas energéticas, das matérias-primas alimentares e condições nas cadeiras de abastecimento.

Assim, os dados que dispomos não são conclusivos quanto ao potencial impacto da redução do IVA dos alimentos e nenhum estudo avaliou o seu real impacto no poder de compra das famílias e na melhoria das condições de acesso aos alimentos.

No que diz respeito à evidência existente sobre a efetividade destas medidas, importa referir que a maioria dos estudos se centra sobretudo em indicadores económicos, como a inflação, a competitividade, o emprego ou o consumo. Consequentemente, a avaliação da sua eficácia tem sido realizada principalmente à luz destes indicadores. Por outro lado, são ainda limitados os estudos que analisam o impacto destas medidas em dimensões mais diretamente relacionadas com o acesso aos alimentos e com a qualidade da alimentação.

De forma geral, a evidência sugere que as políticas mais eficazes são aquelas que aumentam a oferta de alimentos ou apoiam diretamente os grupos mais vulneráveis, em vez de intervenções generalizadas no mercado. Assim, a conceção de políticas públicas nesta área deve privilegiar medidas bem direcionadas e sustentáveis do ponto de vista fiscal, baseadas em evidência sobre os seus efeitos reais. A tomada de decisão política implica escolher a melhor opção entre as várias alternativas disponíveis, um processo que é simultaneamente necessário e difícil. Trata-se de uma tarefa particularmente exigente em contextos de elevada incerteza, como aquele que vivemos atualmente, e em situações em que é necessário tomar decisões num curto espaço de tempo. Este exercício implica também procurar compatibilizar diferentes objetivos das medidas em análise, nomeadamente o controlo das pressões inflacionistas, a melhoria do poder de compra das famílias e a garantia da sua eficiência económica. Ao mesmo tempo, importa minimizar os seus impactos económicos e orçamentais, tendo em conta que estas medidas podem afetar a despesa pública ou a receita fiscal e, consequentemente, o financiamento disponível para outras políticas públicas, que já é limitado. Neste sentido, este texto pretende constituir um contributo para a discussão e para o processo de decisão política que terá lugar nos próximos dias.

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Referências bibliográficas

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2. Global Alliance for the Future of Food. Power Shi: Why We Need to Wean Industrial Food Systems O Fossil Fuels. n.p.: Global Alliance for the Future of Food. Disponível em: https://futureoffood.org/wp-content/uploads/2023/11/ga_food-energy-nexus_report.pdf
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5. United Nations. Annex A to E/C.18/2024/CRP.1: Agricultural Products. United Nations Committee of Experts on International Cooperation in Tax Matters. 2024. Disponível em: https://docs.un.org/en/e/2024/45/Add.1
6. Food and Agriculture Organization of the United Nations. FAO Food Price Index. Disponível em: https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/
7. Regulamento (UE) 2023/956 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de maio de 2023, que estabelece um Mecanismo de ajustamento carbónico fronteiriço. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/LSU/?uri=CELEX:32023R0956
8. Food and Agriculture Organization of the United Nations. Committee on Commodity Problems. Sixty-seventh Session. Policy Responses to Higher Food Prices. Rome, 20-22 April 2009. Disponível em: https://openknowledge.fao.org/server/api/core/bitstreams/92134cb2-6075-4ce0-a25a-be37ada83504/content
9. Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral. Observatório de Preços Agroalimentar. Disponível em: https://observatorioagroalimentar.gov.pt
10. FAO. The State of Food Insecurity in the World 2011: How does international price volatility affect domestic economies and food security? Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations. 2011.
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